郭某要求确认通州区民政局不履行法定职责违法案

日期:2019-12-10    来源:区司法局

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履责申请不得以信访渠道答复

——郭某要求确认通州区民政局不履行法定职责违法案

一、案件情况

2015年5月2日,郭某向通州区民政局邮寄提交了《履行法定职责申请书》,请求通州区民政局依法查处梨园敬老院强行收住赵某在梨园镇敬老院并实施非法拘禁赵某的违法行为,如构成犯罪移交司法机关处理,并要求将查处结果书面告知郭某。区民政局收到该《履行法定职责申请书》后按照《北京市信访条例》的相关规定,于2015年5月13日作出通民政信不受(2015)第1号《不予受理告知单》,告知郭某其提出的信访请求不属于区民政局的受理范围,区民政局决定不予受理该信访请求并建议郭某通过司法途径解决。同日,区民政局按照郭某来信地址通过挂号信向郭某邮寄《不予受理告知单》,2015年6月14日,该信件逾期退回区民政局处。随后,郭某向通州区人民政府提起行政复议,要求确认通州区民政局不履行法定职责行为违法。

二、审理结果

通州区人民政府经审理后,依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定,确认通州区民政局作出的通民政信不受(2015)第1号《不予受理告知单》违法;责令通州区民政局于法定期限内对郭某提出的《履行法定职责申请书》及时核实处理,并将核实处理结果书面告知郭某。

三、分析意见

依据《养老机构管理办法》第三条及第三十一条的规定,通州区民政局作为北京市通州区人民政府民政部门,负责本行政区域内养老机构的指导、监督和管理,对其收到的举报、投诉具有及时核实处理的法定职责。本案中,区民政局收到郭某提出的《履行法定职责申请书》后,虽对郭某提出的事项进行调查,但其依据《北京市信访条例》的规定决定不予受理郭某信访请求的处理方式,从实体到程序均未行使区民政局对养老机构的管理职能,亦未对郭某提出的履职申请作出任何回应,显然未履行法定职责。

【案例点评】

本案涉及履职申请、信访请求与信访事项如何区分的问题,具有典型性。通过阅读本案可以引发几点思考:

首先,应当厘清履职申请、信访请求与信访事项的关系。在“信访请求”、“履职申请”、“信访事项”三个概念中,信访请求的概念最广泛,包涵了后两者。从广义上说,通过来信、来访方式提出的行政请求,都属于“信访请求”。信访请求既包括提出批评、建议、反映情况等典型的来信来访,也包括投诉、举报、申请政府信息公开、申请行政许可等履职申请。因此,要求履职的来信兼具信访请求的属性,但不必然单纯依据信访条例予以处理,而应当遵循“法定处理途径优先”原则。而“信访请求”中,除去应当按照法定程序处理的部分,余下的则应当作为信访事项处理。本案中,被申请人将郭某的来信作为信访请求处理,忽视了其作为履职申请的属性。

其次,判断是履职申请还是信访事项,要看其内容,不能看收件方式。判断的标准是根据信访请求的基本内容,结合相关的法律规定。如果是要求行政机关履行法定职责,即便法律对行政机关职责描述比较原则,亦应当将其视为履职申请;即便申请人的请求事项并不明确、具体,只要其中包含要求行政机关履职的内容,或者与履职相关联,原则上也要按照履职申请处理,否则就可能出现问题,本案就是例证。郭某邮寄的《履行法定职责申请书》属于信访请求(通过信件方式提出的行政请求),其主要内容是请求对养老机构的违法行为进行查处,但表述不够明确,既有要求监管的意思表示,又反映了“非法拘禁”的问题。对于后者,的确应当通过司法途径解决,但对于前者,则属于区民政局应当履职的事项。针对前者,区民政局应当按照《养老机构管理办法》第三十一条的规定建立对养老机构的举报和投诉制度,并根据制度及时核实、处理,告知申请人。然而,区民政局却做出《不予受理告知单》,未履行法定职责。

第三,行政机关工作人员应当对本机关应负的职责有准确全面的把握。对于是否属于本单位的法定职责,各单位负责具体办理的工作人员应当要有一个基本认识,不能仅参照三定方案或者仅根据收件渠道来进行判断,因为所有行政机关的工作职责都没有一个统一的文件来告诉你,而是散见于各个层级的法律文件中,遇到不能确定的申请事项,应当充分查阅本部门法律职责所涉及的法律条款,这项工作技术含量很高,既要熟悉政府工作,又要具有一定的法律功底。

第四,即便是对信访事项的处理,也要遵循“法定处理途径优先”原则。行政机关在审查信访请求后,认定为信访事项并纳入信访渠道后,对该事项的办理程序和期限首先要遵从法律效力高于《信访条例》的上位法或等于《信访条例》的同位阶专门法规定,没有规定的才适用《信访条例》。这是法律适用的“上位法优于下位法,特殊法优于一般法”原则决定的。同时,行政机关在办理完毕的答复阶段,首先要依据规范本部门行政管理的专门法,专门法规定了如何做出行政决定和答复投诉人的,按其规定;没有专门法规定,或者专门法没有规定该内容的,适用《信访条例》规定的方式和形式。

最后,“以信访答复规避行政复议、诉讼”的方式不可取。针对履职事项以信访渠道进行答复的后续救济问题,《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》(京高法发[2006]212号)第一条规定,对不履行信访职责的行为,能否提起行政诉讼?答:信访是人民行使民主权利,依法参与管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务的一种途径,是人民政府联系群众,改进工作的重要方式。行政机关办理信访答复行为,不属于行政诉讼受案范围。但是,公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责,保护其合法权益,行政机关以信访答复处理的,当事人不服的,可以提起行政诉讼。因此,针对实践工作,信访事项不可诉,履责申请可诉,明明是履责但以信访答复处理,也可诉,并且行政机关还要承担不利后果。

【法条链接】

《养老机构管理办法》第三条、第三十一条

《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》第一条

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