法定职责包括行政机关基于先行行为而形成的职责
——王某某诉通州区人民政府行政补偿案
一、案件情况
2016年7月27日，通州区政府印发《北京市通州区人民政府办公室关于通州区低端养殖业和种植业调整退出工作的意见》（通政办发［2016］23号，以下简称通政办发［2016］23号文），其中载明根据相关文件精神，通州区将逐步完成调整退出不符合首都功能定位、不符合北京城市副中心建设的低端养殖业和种植业任务，低端种养殖业退出工作严格按照《通州区产业调整退出工作流程》进行操作。
2017年5月31日，通州区政府印发通政办发［2017］14号文，其中载明，通州区将完成不符合首都功能定位的低端养殖业、禁养区内规模化畜禽养殖场退出等工作，结合通州区实际，制定本方案。方案中还载明了畜禽清退补偿补助标准及款项发放流程。
2021年7月12日，王某某向通州区政府邮寄提交《畜禽散养补偿申请》，要求通州区政府向其支付低端养殖散养补偿款。王某某称，其已于2017年6月26日按照政府要求其将养殖的鸡、羊、鹅全部处理完毕，但始终没有拿到补偿款，且多次讨要未果。
通州区政府收到王某某邮寄的申请书后，将其申请事项转送至张家湾镇政府。张家湾镇政府于2021年7月21日作出《不予受理告知书》，告知王某某提出的信访事项应当通过诉讼途径解决，并于次日向王某某邮寄。王某某收到后不服，向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼。
二、审理结果
四中院经审理后，认定区政府未履行法定职责，故判决区政府在判决生效两个月内对王某某的《禽畜散养补偿款申请》作出处理。
三、分析意见
本案争议焦点有两项。其一是畜禽补偿事项是否为区政府的法定职责；其二是区政府是否履行了法定职责。
1、本案中，对王某某畜禽养殖的清退系依据区政府的相关文件进行，亦无法律、法规、规章明确规定此种情形下的补偿义务主体。本案涉及清退畜禽后的补偿问题，属于给付行政的范畴。由于给付行政是一种非权力性的受益性行政活动，行政机关基于行政协议、行政允诺、行政计划等自设的义务应当可以认定为法定职责的依据。
本案中，按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，禁养区规模养殖清退补偿主体为县级以上人民政府。同时根据通政办发〔2017〕14号文规定的工作步骤，养殖场、养殖户的退出补偿是需要北京市通州区农业农村局等相关部门严查验收合格后，按照程序向乡镇政府拨付资金。由此可见乡镇政府并不具备独立承担补偿责任的能力。综上，畜禽补偿事项属于通州区政府的法定职责。
2、在实践中，信访和履责申请都可能通过口头、书面、电子邮件等方式提出，区别在于请求事项是否属于行政机关职责范围。本案中，王某某以其已经按照张家湾镇政府等相关部门的要求将养殖的畜禽处理完毕但未得到补偿为由，向区政府邮寄《畜禽散养补偿申请》，要求区政府支付补偿款。区政府收到申请后并未对申请事项是否属于其法定职责进行甄别，而是直接告知王某某通过诉讼途径解决，即对申请事项仅作为信访事项处理，故认为通州区政府并未履行法定职责。
【案例点评】
职权法定是依法行政的基本原则，法定职责的渊源，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，还包括行政机关基于其先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。由于本案中给付行政是一种非权力性的受益性行政活动，属于行政机关基于行政协议、行政允诺、行政计划等自设的义务，亦因此转化为行政机关的法定职责。
本案中，区政府通过印发相关文件将申请人纳入退出范围从而设定了申请人的退出义务，相应的申请人因履行退出义务而享有补偿权利，区政府则因设定相对人的退出义务而负有保障其获得相应补偿的义务。因此应当认为申请人补偿事项属于区政府的法定职责。
【法条链接】
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条
《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条
