腾退项目中应关注并保护相关权利人的合法权益
——某公司诉张家湾镇政府行政强制案
一、案件情况
2007年12月11日，某村委会与盛瑞达厂（法定代表人李某某）签订《协议书》，约定将村东荒废坑（涉案房屋所在土地）由李某某出资填平整治后用于建厂。2010年3月27日，李某某（甲方）与霞文光学公司（乙方）签订《土地使用权转让合同》，约定将4.5亩工业用地的使用权有偿转让给乙方，期限自2010年4月1日至2037年12月31日。合同第七条约定：乙方在该土地上的投资归乙方所有，如遇国家征地、商业开发以及拆迁等各种补偿款及拆迁款归乙方所有。合同签订后，霞文光学公司在涉案土地上建设厂房并经营使用。
其后，涉案土地被列入腾退项目范围。2017年11月11日，某村委会（甲方）与李某某（乙方）签订《清退确认书》，确认清退地上物位于北京市通州区张家湾镇某村，实测面积4.3亩，地上物建筑面积2252.33平方米。2017年11月15日，评估公司对涉案房屋出具测绘成果表，确认被腾退人为李某某。2021年2月26日，张家湾镇政府将五方工作小组认定结果进行公示，认定李某某为被腾退人。2019年8月初，张家湾镇政府在未与霞文光学公司签订腾退补偿协议的情况下，对涉案房屋实施了拆除。2021年7月29日，霞文光学公司就张家湾镇政府实施的拆除行为向北京市通州区人民法院提起诉讼，要求确认强制拆除行为违法。
二、审理结果
人民法院经审理后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第七十四条第二款第一项之规定，判决确认北京市通州区张家湾镇人民政府拆除北京霞文光学材料有限公司位于北京市通州区张家湾镇某村建设的房屋的行为违法。
三、分析意见
行政机关作出行政行为应当依法依规进行，不得侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，否则应当承担不利后果。本案中，张家湾镇政府认可其并非基于违法建设查处职责实施的强制拆除行为，而系依据一手承租人李某某与某村签署的《清退确认书》对涉案房屋进行的拆除，该行为符合张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁腾退的要求，但张家湾镇政府无权依照其自行制定的《补偿实施方案》且未给予任何补偿的情况下径行拆除房屋。尽管五方工作小组认定李某某为被腾退人，李某某和某村委会签署了《清退确认书》，但涉案房屋的实际权利人霞文光学公司并未与腾退人达成一致意见并获得腾退补偿利益，且霞文光学公司与李某某对于腾退利益亦未达成一致的分配意见。据此，张家湾镇政府的拆除行为未经房屋权利人同意应当依法撤销，但鉴于拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，故确认违法。
【案例点评】
腾退项目实践操作中，为尽快推进项目进度，腾退人往往与土地的一手承租人（即直接与村委会签订土地租赁合同的主体）签订腾退补偿协议，从而没有充分考虑和保障次承租人、房屋实际建设者等腾退利益相关权利人的权益。而实务中，部分次承租人获得转租土地后又进行了房屋的新建或改扩建。该次承租人作为房屋的所有权人，在腾退过程中也应该享有其所建房屋的腾退补偿利益，且拆除房屋也应当获得房屋所有权人的同意。而第一手承租人亦无权代替房屋所有权人处分房屋、签署腾退补偿协议。本案中，张家湾镇政府并未充分考虑霞文光学公司作为土地次承租人、房屋所有权人的合法权益，在未与霞文光学公司达成一致意见并给予腾退补偿利益的情况下实施拆除行为，属强拆违法，依法应予撤销。
【法条链接】
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第二款第一项。
《中华人民共和国民法典物权编》第二百零七条、第二百三十八条。
