就腾退补偿事宜未达成一致即拆除房屋的行为属于违法强拆
——张某某诉张家湾镇政府行政强制案
一、案件情况
2003年3月8日，X村委会（甲方）与王某（乙方）签订《养殖小区土地使用合同书》（以下简称《合同书》），约定将13339.98平方米，合20市亩的土地供乙方自行投资建筑厂房等生产生活设施，若遇国家征占地时，按照国家的法律、法规及政策的有关规定乙方享有应得的政策赔偿，甲方给予支持承认，但土地补偿费归甲方。2005年11月20日，张某某与王某签订《协议书》，载明：王某于2003年3月8日和甲方X村委会签订的《合同书》，使用的土地面积为13339.98平方米。王某和张某某商定该养殖小区的土地使用面积13339.98平方米，转给张某某使用，流转后合同内容不变，由张某某履行，张某某付给乙方王某已上交X村委会的土地使用费。《合同书》有王某和张某某的签字，并盖有X村委会印章。
2017年11月10日，张某某与X村委会签订《清退确认书》，载明：为确保《通州区2017年清洁空气行动计划》，依据通州区“蓝天保卫战”工作方案，为加快对“散乱污”企业的清退工作，需对张某某的地上物进行清退拆除。相关补偿或奖励标准根据区、镇政府批准的相应政策和方案执行。确认书签订即视为乙方将全部地上物交与甲方，对于未腾空的物品视为乙方放弃，甲方有权自行入户清退处置。
2018年8月3日，张家湾镇政府作出《通州区张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁（腾退）补偿实施方案》。该方案第二十四条写明：“在本方案实施前已腾退的工业大院和“散乱污”企业且未补偿的，按照本方案执行……”。2017年11月14日，相关测绘、评估公司进行入户勘查、登记，并形成《表一》《估价表》《表二》《表三》，均有张某某本人签字确认。
2019年5月5日，张家湾镇政府组织实施拆除行为。2019年9月16日，张某某向北京市通州区人民政府申请行政复议，要求确认张家湾镇政府实施的拆除行为违法。
二、审理结果
通州区政府经审理认为：张家湾镇政府对张某某部分房屋实施的拆除，缺乏事实及法律依据，故确认张家湾镇政府强制拆除行为违法。
三、分析意见
张某某仅与X村委会签订了《清退确认书》，并未就涉案房屋的腾退范围、腾退标准、补偿金额与腾退人协商并达成一致，在此情况下张家湾镇政府即委托第三方对张某某部分房屋予以拆除，缺乏事实及法律依据。
【案例点评】
本案与一般意义上的查处违法建设而实施行政强制行为的案件不同，而是存在非住宅地上物搬迁腾退的特定背景。张家湾政府认为张某某已在清退确认书上签字确认，不存在强制拆除的违法行为。但张某某与村委会签订的是《清退确认书》，并非腾退协议，且该确认书内容系双方约定为了确保《通州区2017年清洁空气行动计划》，依据通州区“蓝天保卫战”工作方案，为加快对“散乱污”企业的清退工作，需对张某某的地上物进行清退拆除，与腾退无关。张家湾镇政府也未举证证明其就腾退补偿事宜与张某某已达成一致。而在双方未就腾退补偿达成一致的情况下，即对张某某的房屋予以拆除，缺乏事实及法律依据，故应确认拆除行为违法。
另需关注的是，根据腾退项目实施方案，张某某本应获得相应补偿，参照2015年第四期《最高人民法院公报》登载的（2014）行监字第148号最高人民法院行政裁定书（以下简称148号行政裁定）确定的裁判规则，在行政强制行为被确认违法后，后续的行政赔偿应将非住宅房屋及地上附着物搬迁补偿问题纳入行政赔偿范围中予以考虑。同时，还应考虑其他已签约被搬迁人的比较正义问题。如张某某获得赔偿明显高于已签约被搬迁人，对已签约被搬迁人不公平，亦可能增加其他项目及其他未签约被搬迁人的不当期待。
【法条链接】
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项
